发挥“民资入铁”示范效应 吸引社会资本参与铁

党的二十届三中全会提出，推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革。中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于加快建设统一开放的交通运输市场的意见》明确提出，鼓励和引导社会资本依法依规参与铁路建设运营。伴随铁路投融资体制改革不断深化，各地政府不断优化营商环境，社会资本参与高铁建设取得显著进展。特别是以浙江杭台高铁（杭绍台铁路）、杭温高铁为代表的高铁示范项目的改革创新实践，为社会资本投资建设铁路提供了可复制推广的有益经验。

浙江高速铁路引入民间资本的探索与实践

2015年，国家出台一系列政策，明确提出支持社会资本投资铁路，推广PPP模式（即政府和社会资本合作模式），鼓励铁路所有权和经营权向社会资本开放。浙江省决定在杭台高铁和杭温高铁项目中引入民间资本。2017年，杭绍台铁路项目签约，成为中国铁路史以及国企改革史上一个重要事件。2022年1月，国内首条民资控股的高铁杭台高铁（杭绍台铁路）正式开通。2024年9月，国内第二条民资控股高铁杭温高铁一期正式开通运营，其也是国务院混合所有制改革试点和国家发展改革委社会资本投资的“双示范”项目。开通运营以来，杭台高铁和杭温高铁有效带动了沿线地区经济发展。它们的成功建成和运营，对于鼓励和扩大民间资本参与铁路建设投资、拓宽铁路投融资渠道具有重要示范意义。从实践过程来看，政府严格遵循市场规律，积极创新运作模式，让民间资本“敢投、愿投、进得来、退得出”。

以往，铁路、公路、机场、水利等重大基础设施领域引入民间资本只授予经营权，其资产的所有权基本保留在政府手中。而浙江在特许经营期内将铁路资产的产权直接授予民间资本控制的项目公司，给予了民营企业资产所有权，进一步给民间资本吃了“定心丸”。杭温高铁一期采用“建设-拥有-运营-移交”模式运作，合作期为34年，包括建设期4年、运营期30年。运营期间，政府将让渡全部收益，并与社会资本方风险共担；运营期满后，项目再移交给政府。

国内大部分地区在引入民间资本的项目中，绝大部分都是由基层政府部门或事业单位作为实施机构和签约主体。浙江省为增加民营企业参与两个高铁项目的吸引力，直接与项目的民营企业投资方签订投资协议，增加民营企业的投资信心。2017年9月，由复星集团牵头的民营联合体与浙江省政府签署杭台高铁PPP项目投资合同，首条民营控股高铁正式落地。同时，叠加省政府作为签约主体，省市两级平台公司作为政府出资代表的双重保障，增加了项目公司融资信用评级。

杭台高铁和杭温高铁连接起与杭州经济、社会交往密集的温州、台州两个经济发达重地，是整体路网中的优质线位，也都是纳入国家中长期铁路网规划的优质项目，浙江省优先拿出这些优质项目，释放出了最大的诚意。同时，考虑不同社会资本的特点，优化交易结构设计和建设管理模式，满足不同社会资本的需求，增强项目的吸引力。不同的建设模式充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用，提高了资源利用和项目建设效率。更为重要的是，坚持风险共担，利益共享的原则，合理安排设计项目的风险分担机制。确保高速铁路项目民资“进得来、能赚钱”。

浙江“民资入铁”的成功经验与启示

“民资入铁”的创新实践离不开开放的市场环境和诚信的政府信用，是地区和行业营商环境的试金石。杭台高铁和杭温高铁项目的成功实践彰显了政府吸引和尊重民间资本的决心和诚意，也充分体现了项目各方尊重经济运行规律、遵循市场化原则的理性态度。

首先，诚信履约是吸引民间资本的根本。政府在政策制定与执行方面，保持相关政策和规定的连贯性和稳定性，同时，坚持换位思考，为投资者利益着想。如从项目的最初规划到最终建成运营，政府对于民资参与的政策支持和优惠措施始终如一，从而让民资企业能够放心地进行长期投资和运营。此外，政府建立起促进民间投资和要素保障工作机制，加大民间投资项目支持力度。在合作中，政府与民资企业平等相待，建立“周调度、月协调”的沟通协调机制，充分尊重民资企业的意见和建议，共同协商解决项目中遇到的问题。

其次，专业担当是谋划设计重大项目落地的基础。民间资本进入铁路领域在我国少有实践，更没有控股高铁的先例。浙江省坚持先行先试，积极落实国家相关政策，落地社会资本投资铁路示范项目。充分发挥行业主管部门、高端智库、外部咨询机构等多方合力，深度研究铁路项目特点，立足铁路建设运营规律，深度调研谋划，深化投融资方案等研究。同时，根据不同项目的定位和建设要求，创新谋划投融资方案和交易结构，实现“一项一策”。

再次，服务优化是民间资本持续发挥作用的关键。为持续推动民间资本在高铁项目中发挥作用，政府严格落实公平竞争审查制度，对各类投资主体同等对待，不单独对民间资本设置附加条件。同时，向民间资本推介重大工程和补短板清单、重点产业链供应链项目清单、完全使用者付费的特许经营项目清单的3张项目清单，为民间资本更好了解和参与铁路等重大项目提供平台。

杭台高铁和杭温高铁的创新实践，为社会资本投资建设铁路提供了可复制推广的有益经验。不过，高铁领域作为典型的网络型自然垄断行业，民间资本在项目建设、运营模式选择等关键环节的改革仍处于探索阶段。未来，如何平衡好整体路网效益和安全运营，深化路网接轨权和运行图制定权改革等都迫切需要国家层面的制度设计，推动铁路领域市场化改革向纵深推进。

（作者系浙江财经大学中国政府监管与公共政策研究院研究员）